Hvor går grænsen mellem neutralitet og stiltiende samtykke
eller er der i virkeligheden flere slags neutralitet?
Af Henrik Døcker
Et utal af problemer og begreber er hvirvlet op efter Ruslands aggression mod Ukraine den 24. februar 2022. Definitionerne af dem og meningerne om dem varierer en del. Her et forsøg på at kaste lys over neutralitetsbegrebet med afstikkere til historie og folkeret. Det er svært at holde tungen lige i munden, for mange eksempler danner ikke skole, og ofte bevises blot, at ”papiret er tålmodigt” – konfronteret med virkeligheden efterpå.
Solidaritet eller god vilje til en nødstedt fætter?/Foto Pixabay
Ved et kortere historisk tilbageblik melder begrebet ikke-indblanding sig. Det kan kaldes en fredstidsproklamation om, at man ikke som stat ”skal nyde noget” trods voldsomme konflikter uden for ens eget nærmere – eller fjernere – territorium. Den amerikanske Monroe-doktrin fra 1823, som oprindelig vedrørte USA’s afvisning af at blande sig i latinamerikanske områders løsrivelse fra Spanien, blev siden hen udtryk for en almindelig nordamerikansk holdning: at USA heller ikke ville blande sig i Europas egne stridigheder, ligesom det ikke ville acceptere europæiske forsøg på territorieerhvervelser på den vestlige halvkugle.
I 1930’erne vakte det foruroligelse i Europa, at USA tilsyneladende indkapslede sig i en regulær isolationisme samtidig med at voldsideologier, ikke mindst Tysklands nazisme, voksede sig stærkere og stærkere. Spot blev føjet til skade gennem de ikke-angrebspagter ikke mindst Tyskland påtvang andre stater – for kort efter at gå til angreb på selvsamme stater. Neutrale lykkedes det kun en håndfuld lande at holde sig i den påfølgende 2. Verdenskrig. Sverige, Schweiz, Spanien og Tyrkiet eksempelvis.
De stater, Tyskland angreb, kunne glemme alt om et evt. ønske om at holde sig neutrale. Danmark overgav sig lynhurtigt og havde derefter status som en besat stat, men uanset ophør af egentlige krigsbegivenheder formelt underkastet krigens love, det der nu om stunder hedder den humanitære folkeret. Særlig det stadigt kæmpende Storbritannien led imidlertid under manglende støtte fra USA, der gennem sin lovgivning (hele tre neutralitetslove) var afskåret fra at bistå en krigsførende magt.
I 1941 lykkedes det de såkaldte interventionister, isolationismens amerikanske modstandere, at få den amerikanske Kongres til at vedtage låne- og lejeloven, der tillod USA at udlåne eller udleje krigsmateriel, brændstoffer og andre krigsvigtige varer til nationer, hvis kamp var af afgørende betydning for USA. Det skete altså i god tid før Japans angreb på den amerikanske Stillehavsbase Pearl Harbour i december 1941, som for alvor inddrog USA i krigen.
Efter 1945 blev neutralitet nærmest sat i skammekrogen – undtagen for de stater, der mere eller mindre var påtvungen neutralitet, så som Østrig – som betingelse for generhvervelse af fuld suverænitet efter 2. Verdenskrig – og Finland på grund af det betændte naboskab til Sovjetunionen. Spaltningen mellem et demokratisk sindet Vesteuropa og et Sovjet-domineret autokratisk Østeuropa tvang mere eller mindre alle verdensdelens stater til en placering. Modsat tiden efter 1. Verdenskrig blev det forsvarsalliancernes tid: Vesteuropas Atlantpagt (NATO ) blev påfulgt af Østeuropas Warszawa-pagt. Den terrorbalance, som først og fremmest USA og Sovjetunionen holdt hinanden i, sagdes at forebygge krig.
For Vladimir Putin var kommunismens sammenbrud og Sovjets afståelse af magt over sin ”indflydelsessfære” i Øst – og Centraleuropa kun et mellemspil, har det vist sig. Ved Ruslands eklatante brud på FN-pagtens aggressionsforbud med invasionen i Ukraine indtrådte for omverdenen bl.a. retten til kollektivt selvforsvar, som med udgangspunkt i FN-pagtens art. 51 muliggør såkaldte tredjestaters bistand til den angrebne stat, – også militært. Denne situation betegnes også kvalificeret neutralitet, som giver neutrale stater ret til at yde militær støtte til ofre for aggression.
Folkeretlige betragtninger kan forekomme akademiske set i lyset af de åbenbare krænkelser Rusland allerede har gjort sig skyldig i. Aggressionen er dog som nævnt, ikke alene et brud på FN-pagten, men også en strafværdig forbrydelse efter Den Internationale Straffedomstols statut. Dertil kommer nedskydning af civile og bombardementer af bygninger uden betydning for krigsførelsen. Selv om krigsbegivenhederne og den magt, der her uhæmmet udøves, står i forgrunden, er det retslige regnskab også en vigtig faktor. Derfor indsamles allerede nu bevisligheder til brug for eftertidens krigsforbryderprocesser.
En betydelig bevægelighed i argumenterne spiller imidlertid ind, hvor fortidens formelle pligter til neutrale stater i vidt omfang kan tilsidesættes under hensyn til den magtpolitiske opfattelse, der præger nutiden. Med Sverige og Finland på vej ind i NATO synes hidtidige forestillinger om indflydelsessfærer og neutralitetspolitik i stor stil fortrængt. Selv om ideen om ethvert lands ret til suverænt at bestemme sit alliancetilhørsforhold har vundet omfattende tilslutning. I virkelighedens verden er denne tanke ikke generelt realiserbar – hvilket Ukraine må være den første til at erkende. Rusland er fortsat dets nabo – og politiske magtforhold vil begrænse ukrainsk udenrigspolitisk handleevne.
Det er vigtigt at pointere, at fx Danmark ikke bliver deltager i den russisk-ukrainske militære konfrontation alene ved at støtte Ukraine med våben, vi anses ikke som kombattant. Hidtil har Danmark leveret våben til Ukraine for 2 milliarder kr. Men en dansk henvendelse til det traditionelt neutrale Schweiz om at måtte reeksportere pansrede mandskabsvogne til Ukraine er blevet afslået af den schweiziske regering. Schweiz har lov-forbud mod at eksportere militært udstyr til krigsførende lande. Der er med andre ord flere forskellige måder at være neutral på.
Når Putin i øvrigt ikke kalder invasionen en ”krig”, er der det kuriøse ved det, at folkeretsjuristerne heller ikke gør det! For dem er der tale om en ”ekstern væbnet konflikt”. Det skyldes bl.a. de mange væbnede konflikter, traditionelt kaldet borgerkrige (“interne væbnede konflikter”), som de seneste 70 år har budt på. Overgangen fra en militant opstand mod et regime og til en egentlig væbnet konflikt er blevet vanskelig at karakterisere.
Til sidst kan man spørge hvorfra ideen om neutralitet i det hele taget stammer? USA’s neutralitetslove fra 1930’ene er allerede nævnt, men i virkeligheden skal rødderne søges helt tilbage til George Washingtons ”neutralitetsproklamation” af 1793, der påbød alle amerikanere at forholde sig upartisk til europæiske staters krigeriske mellemværender (ikke nok med at Frankrig havde en revolution, men det kom også i krig med en stribe stater, i første omgang Østrig og Preussen, siden England, Holland og Spanien).
I løbet af det 18. og 19. århundrede førte større europæiske magters sammenstød på verdenshavene til opkomsten af havretlige regler, herunder til erobring af skibe og deres last, såkaldte priser. For skibe fra neutrale lande udvikledes da særlige beskyttelsesregler. I forhold til krig i almindelighed blev der behov for et større regelkompleks, som tog form af det såkaldte Haag-krigsreglement af 1907, der bl.a. regulerede rettigheder og pligter for neutrale lande.
Her og nu synes behovet for forsvarsalliancer større end nogensinde. Mellemkrigsårene var – om man så må sige – 1. lektion i det katastrofalt elendige ved at være uden for en slagkraftig alliance, 2. lektion gav så opkomsten af internationale forsvarspagter, umiddelbart nødvendiggjort af Den Kolde Krig 1947-1990 , og tja, nu står vi måske over for en 3. lektion, som antagelig vil være præget af den digitale verdens vældige muligheder og farer , ikke mindst på det sikkerhedspolitiske område.
Med iagttagelse af den aktuelle magtpolitik kan Ukraines hede ønsker om at tilslutte sig NATO (og på sigt også EU) ikke aktivt støttes af Vesten.
Vores solidaritet strækker sig ikke til at optage landet som fuldgyldigt medlem af den europæiske “familie”, men – som til en nødstedt fætter – er der vist megen god vilje, våbenbistand ikke mindst og rigelige økonomiske løfter, der også vil have betydning ved den vældige genopbygning, der forestår efter den mægtige nabos meningsløse bombardementer.
Men forholdet til Rusland skal afklares, dvs. bilægges under én eller anden form, som næppe er baseret på et totalt russisk nederlag. Hertil vil blive krævet mere end almindelig diplomatisk og politisk snilde.